Standortentwicklungsgesetz: Viel Lärm um wenig

Der Autor: Dr. Georg Eisenberger ist Univ.-Prof. am Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft der Karl Franzens Universität Graz und Partner der Rechtsanwaltskanzlei Eisenberger & Herzog. In der Kanzlei leitet er die Praxisgruppe Öffentliches Recht. Prof Eisenberger ist auf die Vertretung von Bewilligungswerbern bei Großprojekten spezialisiert und Autor zahlreicher Fachbücher und –artikel. Er hat mit seinem Team bei Eisenberger & Herzog kürzlich ein Fachbuch zur Aarhus-Konvention über die Beteiligung von Umweltorganisationen an umweltrelevanten Großverfahren veröffentlicht.

Die derzeitige Situation in Umweltverfahren ist dadurch gekennzeichnet, dass überall dort, wo sich Widerstand der Zivilgesellschaft gegen ein Projekt entwickelt, die gesetzlichen Vorgaben zur Verfahrensdauer nicht einmal annähernd eingehalten werden können. Dies trifft nicht nur Infrastrukturprojekte wie den Semmering Basistunnel oder die dritte Piste des Flughafens Wien Schwechat. Betroffen sind auch große Industrie- und sogar Wohnbauvorhaben.

Nach den Vorstellungen der Regierung soll diesem Problem ab 1.1.2019 ein Standortentwicklungsgesetz entgegenwirken. Nicht sonderlich überraschend laufen Umweltorganisationen und Grünparteien gegen die geplanten Änderungen Sturm.  In weiten Teilen bekommt man aber nach Studium des Textes des geplanten Gesetzes den Eindruck, als würde es sich um einen Sturm im Wasserglas handeln. Die praktischen Folgen werden wohl überschaubar bleiben. Die Jubelmeldungen der Regierungsparteien über eine Beschleunigung der Abwicklung von Großverfahren passen ebensowenig zum Inhalt des Gesetzes wie die von NGOs, UmweltanwältInnen und Grünorganisationen verbreitete Weltuntergangsstimmung.

Gesetzestext und seine Folgen

Als Folge eines UVP-Genehmigungsantrages kann das eingereichte Projekt von der Bundesregierung als im besonderen öffentlichen Interesse der Republik gelegen verordnet werden. Der Gesetzgeber rechnet mit einer Dauer von sechs Monaten zwischen UVP-Antragstellung und Verordnung, zweifellos ein sehr ambitionierter Ansatz. Ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung muss innerhalb eines Jahres das UVP-Verfahren abgeschlossen sein. Ist dies nicht der Fall, gilt das Vorhaben als genehmigt, worüber binnen acht weiterer Wochen ein Bescheid ausgestellt werden muss. Dieser Bescheid kann dann binnen vier Wochen mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (BVwG) bekämpft werden. Das BVwG hat drei Monate Zeit für seine Entscheidung und darf keine mündliche Verhandlung abhalten. Flankierend ist im Gesetzesentwurf vorgesehen, dass nach Abschluss des Ermittlungsverfahrens und Schluss der Verhandlung keine neuen Tatsachen und Beweismittel vorgebracht werden dürfen. Eine Säumnisbeschwerde nach Ablauf des Jahres führt zum Übergang der Entscheidungspflicht an das BVwG.

Wirklich viel Neues findet man hier nicht. Der Gesetzgeber sieht schon jetzt maximale Verfahrensdauern vor, die insgesamt deutlich unter den im nunmehrigen Gesetzesentwurf vorgesehenen Dauern liegen. Die erste Instanz hat innerhalb von sechs Monaten zu entscheiden, die zweite Instanz, das BVwG, ebenfalls. Diese derzeitigen, für Großvorhaben zugegeben eher auf dem Papier bestehenden Fristen verlängern sich also im erstinstanzlichen Verfahren von sechs Monaten auf zumindest 18 Monate ab Einreichung des Bewilligungsantrages, während sie sich im anschließenden BVwG-Verfahren auf drei Monate verkürzen. Die UVP-Behörde hat also nunmehr zumindest 18 statt sechs Monate Zeit. Das BVwG hat sich schon jetzt in  heiklen UVP-Verfahren nicht an die sechsmonatige Entscheidungsfrist gehalten. Es ist (auch wenn in Zukunft die mündliche Verhandlung wegfallen soll) unwahrscheinlich, dass sich das Gericht nunmehr plötzlich an drei Monate halten wird.

Präklusion, also ein Verbot des Vorbringens neuer Tatsachen und Beweise nach Schluss der Verhandlung, gibt es schon jetzt. Und der Übergang der Entscheidungspflicht an das BVwG bei Säumigkeit ist auch schon jetzt Bestandteil des Rechtschutzsystems im Verwaltungsrecht.

Kernpunkte rechtlich umstritten

Was bleibt, sind zwei Änderungen, an die der Gesetzgeber offenbar seine gesamte Hoffnung auf Verfahrensbeschleunigung knüpft: die Genehmigungsfiktion ein Jahr nach Veröffentlichung der Verordnung und der Entfall der mündlichen Verhandlung vor dem BVwG. Leider sind es gerade diese beiden Änderungen, deren Verfassungs- und Europarechtskonformität am umstrittensten ist.

Eine besondere praktische Relevanz dieser Regelung in künftigen Verfahren ist zu bezweifeln, weil eine Überschreitung von 18 Monaten in erster Instanz im ersten Rechtsgang selbst bei massivem Widerstand von NGOs die absolute Ausnahme darstellt. Unvollständige Einreichunterlagen werden zur Vermeidung des Fristablaufes künftig zu mehr Verbesserungsaufträgen mit anschließender Zurückweisung des Ansuchens führen, allenfalls auch erst vor dem BVwG. 

Grund für die lange Verfahrensdauer zweiter Instanz ist nur in sehr untergeordnetem Ausmaß das Erfordernis einer Verhandlung. Grund ist vor allem die vollständige Beweiswiederholung mit Einholung von zahlreichen umfangreichen Sachverständigengutachten und das Fehlen eines eigenen Sachverständigenapparates beim BVwG. Diese zweitinstanzlichen Gutachten werden dann im Rahmen mündlicher Verhandlungen erörtert, um Unklarheiten zu beseitigen.  Ein Wegfall der Verhandlungen ändert aber an der Notwendigkeit der Aufklärung von Unklarheiten nichts. Die Folge des Wegfalls der Verhandlungen wird sein, dass die Gutachten ins Parteiengehör geschickt werden, nur um dann neuerliche gutachterliche Gegenäußerungen der Gegner oder des Bewilligungswerbers mit weiteren Ergänzungen auszulösen.

Sinnvoller zur Verfahrensbeschleunigung und mit Sicherheit verfassungsrechtlich unbedenklich wäre die Einrichtung eines Sachverständigenapparates beim BVwG mit ausreichender Bestückung dieses Apparates mit fachkompetenten Sachverständigen. Hilfreich wäre es zweifellos auch, statt der Dreirichtersenate Einzelrichter mit der Entscheidung in UVP-Verfahren zu betrauen. Alleine durch die Erleichterung bei der Organisation von Verhandlungsterminen könnte ein ganz beträchtlicher Zeitgewinn erfolgen. Eine weitere dringend notwendige Gesetzesänderung betrifft die Frage der Beweislastverteilung bei rechtsmissbräuchlichen Verzögerungen.

Fazit

Ob der nunmehrige Gesetzesentwurf zum Standortentwicklungskonzept eine brauchbare Lösung  für die dringend erforderliche Verfahrensbeschleunigung darstellt, ist zu bezweifeln. Eine Genehmigungsfiktion nach 18 bis 24 Monaten Verfahrensdauer erster Instanz, sollte diese überhaupt verfassungskonform sein, wird die gewünschte Verfahrensbeschleunigung nicht bewirken. Schon jetzt dauern die Verfahren erster Instanz extrem selten mehr als 18 Monate. Die Praxis zeigt schon bisher, dass die Verzögerungen nicht so sehr auf das Verfahren erster Instanz zurück zu führen sind, sondern vor allem auf die europarechtlich gebotene vollständige Beweiswiederholung mit Einholung von zahlreichen bereits einmal erstatteten umfangreichen Sachverständigengutachten bei vollständigem Fehlen eines eigenen Sachverständigenapparates beim BVwG. Die Reduktion der Entscheidungsfrist des BVwG auf drei Monate ist löblich. Aber Papier ist geduldig. Schon bisher wurden die deutlich längeren Entscheidungsfristen in heiklen Verfahren nicht eingehalten. Der europarechtlich äußerst bedenkliche Wegfall der mündlichen Verhandlung wird dieses Problem ziemlich sicher nicht lösen.