Risikoverteilung bei PPP-Projekten
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Foto: »Die Kritik an PPP-Modellen beruht oft auf falschen Annahmen und liefert falsche Begründungen«, sagt Annika Wolf, Partnerin bei PHH Rechtsanwälte.
In Österreich haben PPP-Projekte einen schweren Stand. Zu Unrecht, wie Befürworter sagen. Denn PPP-Modelle schonen die öffentlichen Budgets, fördern Innovation und sorgen für eine höhere Bauqualität. Ein weiterer Vorteil für die öffentlichen Auftraggeber ist, dass das Risiko weitgehend von den privaten Partnern getragen wird – wie die in Zusammenarbeit mit PHH Rechtsanwälte entwickelte Risikomatrix des Bau & Immobilien Report zeigt.
Hier die Risikomatrix* PPP-Verträge (Quelle: PHH Rechtsanwälte) als PDF
Unter Public-Private-Partnership-Modellen versteht man in der Bauwirtschaft die Zusammenarbeit der öffentlichen Hand mit privaten Unternehmen bei Errichtung und Betrieb von Bauwerken. Das theoretische Spektrum reicht von Straßen über Schulen bis zu Krankenhäusern. Der Fantasie sind hier kaum Grenzen gesetzt. Die Grundidee dahinter ist die Arbeitsteilung und die Konzentration auf die jeweilige Kernkompetenz.
Der private Partner übernimmt die Verantwortung für effiziente Leistungserstellung, die öffentliche Hand achtet auf das Gemeinwohl. Damit können große Projekte ohne Erhöhung der Staatsschulden »Maastricht-neutral« errichtet werden, der private Partner erhält ab Betrieb ein Verfügbarkeitsentgelt zur Refinanzierung. In der Bilanz der öffentlichen Hand gibt es somit keine Jahre mit sehr hohen Ausgaben für die Baukosten. PPP-Projekte wirken sich somit positiv auf das öffentliche Defizit aus.
In Großbritannien sind PPP-Projekte seit den 80er-Jahren fixer Bestandteil der Baukultur, auch in Deutschland wird kaum eine Autobahn nicht als PPP-Modell umgesetzt. Österreich ist sehr spät auf den Zug aufgesprungen, und das auch nur sehr zögerlich. Erste Straßenbauprojekte der Asfinag fanden kaum Nachahmer. »Das PPP-Modell wird in Österreich deutlich unter Wert geschlagen«, ist Annika Wolf, Partnerin bei PHH Rechtsanwälte, überzeugt. Die Kritik, mit der sich PPP-Projekte herumschlagen müssen, beruht laut Wolf oft auf falschen Annahmen und liefert falsche Begründungen. »Ein klassisches Vorurteil betrifft die Kosten«, sagt Wolf.
Gerne wird argumentiert, dass die öffentliche Hand mit ihrer guten Bonität deutlich günstiger bauen kann. »Das ist zwar richtig. Es wird aber vergessen, dass die öffentliche Hand für so große Projekte gar nicht aufgestellt ist«, ist Wolf überzeugt. Wohin es führen kann, wenn die öffentliche Hand selber baut, zeigen Beispiele wie das Krankenhaus Nord in Wien.
Viele Projekte, die nicht als Gesamtauftrag vergeben werden, dauern länger, werden teurer oder scheitern. Dazu kommt die Risikoverteilung. Während bei klassischen Projekten die öffentliche Hand das gesamte Risiko trägt, wandert bei PPP-Modellen die Verantwortung für den Bau und den Betrieb eines Projekts und die damit verbundenen Risiken zum privaten Partner (siehe Risikomatrix). »Das muss man alles in Rechnung stellen, die Fremdfinanzierung ist nur ein Puzzlestück der Gesamtkosten. Wird alles berücksichtigt, kommen PPP-Projekte natürlich günstiger«, sagt Wolf.
PPP-Modelle fördern Innovation und Qualität
Neben der Vermeidung von Ausgabenspitzen bei der Errichtung und der Übertragung des Risikos auf den privaten Partner haben PPP-Modelle für die öffentliche Hand noch weitere Vorteile. »Weil der Auftragnehmer für die Umsetzung verantwortlich ist, kann der Auftraggeber ergebnisorientiert denken«, erklärt Wolf. Die Ausschreibung von PPP-Projekten basiert auf einer funktionalen Leistungsbeschreibung. Der öffentliche Auftraggeber gibt lediglich vor, welche Anforderungen und Funktionen das Projekt erfüllen muss.
Die Bieter müssen sich bei der Angebotslegung überlegen, wie sie das Ziel erreichen. Und zwar kosteneffizient und lebenszyklusorientiert, weil der private Partner auch für den Betrieb zuständig ist. Durch diese Wettbewerbssituation kommt es automatisch dazu, dass die Bieter innovative Wege finden, um die Chance auf Zuschlagserteilung zu erhöhen. »Mit PPP-Modellen kann man sicherstellen, dass nicht am Bau gespart wird, weil sonst Erhaltung und Betrieb teurer werden«, sagt Wolf.
Potenzial für PPP-Modelle sieht Wolf in praktisch allen Bereichen des öffentlichen Lebens, vor allem aber in der Verkehrsinfrastruktur, im Schul- und Krankenhausbau sowie im Breitbandausbau.
PPP–Charakteristika im Überblick
- Umsetzung großer Projekte ohne Erhöhung der Staatsschulden (Maastricht-Neutralität): Die Zahlungen des öffentlichen Partners erfolgen nach Fertigstellung des Projekts über den Zeitraum der Betriebsphase. In der Bilanz der öffentlichen Hand gibt es somit keine Jahre mit sehr hohen Ausgaben für die Baukosten.
- Förderung der Innovation: Die Ausschreibung von PPP-Projekten basiert auf einer funktionalen Leistungsbeschreibung. Der öffentliche Auftraggeber gibt lediglich vor, welche Anforderungen und Funktionen das Projekt erfüllen muss. Der Weg zu diesem vorgegebenen Ziel ist den Bietern überlassen. Durch diese Wettbewerbssituation kommt es automatisch dazu, dass die Bieter innovative Wege finden, um die Chance auf Zuschlagserteilung zu erhöhen.
- Risikoverschiebung: Die Verantwortung für den Bau und den Betrieb eines Projekts und die wesentlichen damit zusammenhängenden Risiken trägt der private Partner.
- Nutzung des Know-hows, der Ressourcen und der Erfahrung des privaten Partners: Die öffentliche Hand hat unzählige Aufgaben und Verantwortungsbereiche. Für ein großes komplexes Projekt kann der öffentliche Partner einen privaten Partner wählen, der seine Expertise genau in dem gesuchten Bereich hat (z.B.: Medizintechnik).